Do 10 sierpnia br. trwają publiczne konsultacje rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku. Już na tym stosunkowo wczesnym etapie procesu legislacyjnego można się jednak pokusić o tezę, że nie wszystkie zaproponowane rozwiązania przyczynią się do realizacji celu określonego w samej nazwie ustawy.

20 lipca br. Ministerstwo Finansów przedstawiło do uzgodnień, konsultacji publicznych oraz opiniowania projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku. Projekt znajdziemy na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji pod numerem UD235. Projektowane regulacje, zgodnie z uzasadnieniem, mają na celu uporządkowanie i usprawnienie funkcjonowania instytucji rynku finansowego oraz w szczególności odbudowę zaufania inwestorów, zwłaszcza detalicznych, do tego rynku. Z uzasadnienia wynika, że projektodawca ma tu na myśli przede wszystkim zawirowania na rynku związane z firmą GetBack. Z tego względu zaproponowano przyjęcie rozwiązań prawnych dotyczących uprawnień poszczególnych służb do uzyskiwania informacji zawierających tajemnice prawnie chronione. Projekt ustawy zawiera wiele rozwiązań istotnych dla funkcjonowania rynku ubezpieczeniowego, przy czym wprowadzenie niektórych z nich PIU postulowała od dawna (na przykład zniesienie wymogu przekazywania do KNF informacji o każdorazowej zmianie taryf ubezpieczeniowych). Dostrzegając propozycje przyczyniające się do rozwoju rynku finansowego w niniejszym artykule skupimy się jednak na rozwiązanych, które wydają się tego celu nie realizować.

Usunięcie decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń

W świetle obowiązującego porządku prawnego zalecenia Komisji Nadzoru Finansowego nie są wydawane w formie decyzji administracyjnej, nie mają zatem w sensie prawnym charakteru władczego w stosunku do podmiotu nadzorowanego. One raczej wskazują nieprawidłowości, które należy usunąć. Samo zalecenie nie musi wskazywać sposobu, w jaki zakład ubezpieczeń ma naprawić zasygnalizowane naruszenie, może istnieć kilka rozwiązań. Dopiero wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej do wykonania zaleceń stanowi akt władczy w stosunku do zakładu ubezpieczeń. Projektodawca proponuje zrezygnować z obowiązku wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej do wykonania zaleceń jako warunku nałożenia kary za niewykonanie zaleceń. Zgodnie z uzasadnieniem do Projektu zmiana znacznie skróci czas prowadzenia działań nadzorczych wobec podmiotów rynku ubezpieczeniowego. Należy jednak zaznaczyć, że już teraz Komisja Nadzoru Finansowego może nałożyć karę pieniężną nawet bez konieczności wydawania zaleceń (art. 362 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej – w szczególności, gdy zakład wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia, zawartych umów reasekuracji lub planu działalności). Innymi słowy, już w świetle obecnie obowiązujących regulacji KNF może bezpośrednio po stwierdzeniu nieprawidłowości w ogóle nie wydawać zalecenia, ale od razu nałożyć karę administracyjną.

Wydanie decyzji administracyjnej wiązało się z koniecznością oceny czy sposób wykonania zalecenia spełnił oczekiwania KNF. Skoro w świetle projektu organ nadzoru będzie mógł od razu nałożyć karę administracyjną, to w zasadzie etap sprawdzania, czy zastosowany sposób doprowadził do pożądanego rezultatu, jest pomijany. Dla zakładu ubezpieczeń oznacza to zwiększenie niepewności prawnej i biznesowej przy realizowaniu zaleceń KNF. Zakład ubezpieczeń nie będzie pewny, co konkretnie powinien zrobić, natomiast spotęgowane zostanie ryzyko, że nie takich działań KNF oczekiwał.

Usunięcie decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń zaburzy drabinę stopniowania środków nadzorczych. Organ powinien rezerwować kary administracyjne dla szczególnie istotnych naruszeń prawa, natomiast podstawowym celem co do drobnych nieprawidłowości powinno być ich szybkie naprawienie, a nie surowe karanie. W literaturze podkreśla się, że zasada proporcjonalności w odniesieniu do stosowania środków nadzorczych nakazuje, aby w przypadku, gdy określone cele mogą zostać równie skutecznie zrealizowane zarówno przy pomocy środka mniej, jak i bardziej restrykcyjnego, organ nadzoru skorzystał z tego pierwszego środka. Tak w szczególności K. Kohutek [w:] F. Zoll (red.), Prawo bankowe, str. 510. O zasadzie proporcjonalności w działalności KNF również P. Wajda, Rola decyzji administracyjnej, str. 250-253. Nie można oprzeć się wrażeniu, że projektodawca pomija narzędzia nadzorcze o charakterze prewencyjnym na rzecz restrykcyjnych.

Wysokie kary administracyjne

W świetle obowiązujących regulacji, KNF nie może nakładać kar na członka zarządu, członka rady nadzorczej lub prokurenta w przypadkach dokonania przez zakład ubezpieczeń naruszeń prawa, o których mowa w art. 362 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Wyjątkowo KNF może karać członków zarządu i prokurentów (ale już nie członków rad nadzorczych) za niewykonanie zaleceń, jednak tylko do wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia. Obecnie ustawodawca proponuje rozszerzenie możliwości karania nie tylko za niewykonanie zaleceń, ale i za inne okoliczności wskazane w art. 362 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, przy czym zagrożenie karami dotyczyłoby również członków rad nadzorczych. Znacznie podwyższona zostaje górna granica kary pieniężnej na członka zarządu, rady nadzorczej i prokurenta – 20 milionów złotych. Projekt wprowadza odpowiednie zmiany do ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej dotyczące wysokości kar, osób, na które kary mogą zostać nałożone oraz okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę, w tym na przykład gotowość członka zarządu lub rady nadzorczej zakładu ubezpieczeń albo prokurenta do współpracy z organem nadzoru (nowy art. 362a ust. 1 pkt 6 ustawy). Należy zwrócić również uwagę na proponowany art. 362a ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, zgodnie z którym kara nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez organ nadzoru informacji o naruszeniu upłynęło więcej niż 6 miesięcy albo od popełnienia tego naruszenia upłynęło więcej niż 2 lata. I chociaż ta ostatnia propozycja powinna być oceniona pozytywnie, należy jednocześnie podkreślić, że zagrożenie surową karą administracyjną za nawet drobne nieprawidłowości, w tym za niewykonanie zaleceń, zniechęca do działań innowacyjnych, często w interesie klienta, ponieważ nie wiadomo, czy takie nowe działanie nie zostanie zakwestionowane przez organ nadzoru. Z uzasadnienia do projektu wynika, że kara do 20 mln złotych występuje w ustawie Prawo bankowe. Tu trzeba jednak zaznaczyć, że z wykazu nałożonych kar dostępnego na stronie internetowej organu nadzoru wynika, że KNF nie nakłada na członków zarządów i rad nadzorczych banków kar administracyjnych choćby zbliżonych do kwot maksymalnych, tym bardziej nie znajduje zatem uzasadnienia przeniesienie tej regulacji na rynek ubezpieczeniowy. Co więcej, z informacji na stronie internetowej KNF wynika, że w zakresie rynku ubezpieczeniowego organ nadzoru nie korzysta nawet z obecnie obowiązujących regulacji limitujących kary administracyjne do wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia. Nie znajduje zatem uzasadnienia tak istotne podwyższenie wysokości możliwych do nałożenia kar administracyjnych.

Ponownie można tu przytoczyć wyrażoną na gruncie Prawa bankowego i niekwestionowaną w piśmiennictwie opinię, że zasada proporcjonalności w odniesieniu do stosowania środków nadzorczych nakazuje, aby w przypadku, gdy określone cele mogą zostać równie skutecznie zrealizowane zarówno przy pomocy środka mniej, jak i bardziej restrykcyjnego, organ nadzoru skorzystał z tego pierwszego środka. Projektodawca zdaje się tej zasady proporcjonalności nie dostrzegać, upatrując braku nieprawidłowości na rynku finansowym w zagrożeniu surowymi karami pieniężnymi.

Na zasadę proporcjonalności powołują się również Insurance Core Principles wydawane przez International Association of Insurance Supervisors i stanowiące benchmark w ramach programu Financial Sector Assessment Program (FSAP), przeprowadzanej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy oraz Bank Światowy. Zgodnie z ICP 10 organ nadzorczy nakłada na ubezpieczycieli i osoby fizyczne sankcje proporcjonalne do naruszenia wymogów regulacyjnych lub innego uchybienia. Sankcje nałożone przez organ nadzoru powinny być współmierne do charakteru i wagi nieprzestrzegania przez ubezpieczyciela wymogów regulacyjnych. Naruszenia administracyjne lub proceduralne będą na ogół podlegać mniej surowym sankcjom niż naruszenia wynikające z celowego lekceważenia przez ubezpieczyciela wymogów regulacyjnych. Nałożona sankcja powinna być wystarczająco odstraszająca, aby ubezpieczyciel lub inni ubezpieczyciele nie popełnili podobnego naruszenia w przyszłości. W tym kontekście należy również podkreślić, że ostatnia dokonana ocena FSAP nie zawiera wniosków dotyczących podwyższenia wysokości kar administracyjnych dla członków organów statutowych zakładów ubezpieczeń.

Mimo że zalecenia dotyczą co do zasady spraw mniejszej wagi (w sprawach istotnych KNF może nałożyć karę nawet bez wydawania zaleceń), projekt nie różnicuje obu kategorii. Ponadto z przepisu art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy usunięte zostało powiązanie wysokości kary z wynagrodzeniem osoby, na którą kara będzie mogła być nałożona. Brak jakiejkolwiek korelacji w tym zakresie, a także brak jasnych kryteriów miarkowania kar może spowodować odpływ najlepszych menedżerów z zakładów ubezpieczeń, ponieważ nie da się uniknąć całkowicie błędów, drobnych nieprawidłowości czy interpretacji przepisów, której nie podzieli organ nadzoru. W konsekwencji pełnienie funkcji członka zarządu, prokurenta lub członka rady nadzorczej będzie się wiązało z wysoką odpowiedzialnością majątkową, znacznie wyższą niż obecnie, co dla wielu potencjalnych menedżerów może okazać się ryzykiem na poziomie nieakceptowalnym. Nawet katalog okoliczności, które organ bierze pod uwagę (dodawany art. 362a) opisany jest w sposób ogólny, w szczególności skala korzyści czy straty poniesione przez ubezpieczonych nie odnoszą się do żadnych konkretnych wartości. Nie wiadomo również jakie okoliczności (i czy w ogóle jakieś) zwalniają z odpowiedzialności. Teoretycznie w takich przypadkach możliwe byłoby zawarcie umowy ubezpieczenia D&O, ale przy tak wysokich karach może okazać się to kosztowne.

Zamiast podsumowania

Już na samym wstępie podkreśliliśmy, że w niniejszym artykule skupimy się na zagadnieniach trudnych lub bardzo trudnych. To może dla przeciwwagi kilka słów o zmianach usprawniających prowadzenie działalności ubezpieczeniowej? Oprócz wspomnianego już uchylenia obowiązku przekazywania organowi nadzoru informacji dotyczących każdorazowych zmian taryf składek ubezpieczeń obowiązkowych wymienić możemy zniesienie swoistej dyskryminacji poszkodowanych, który zawarli ubezpieczenie dodatkowe i zobowiązanie UFG do wyrównania szkody w części, w której nie została ona zaspokojona na podstawie umowy dobrowolnej. Obecny przepis powoduje, że UFG odmawia pokrycia kosztów naprawienia szkody poszkodowanego posiadającego ubezpieczenie dobrowolne. Celem proponowanej zmiany jest zrównanie poziomu ochrony poszkodowanych posiadających ubezpieczenia dobrowolne jak i tych, którzy takich umów nie zawarli. Pozytywnie należy ocenić proponowany art. 362a ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, zgodnie z którym kara nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez organ nadzoru informacji o naruszeniu upłynęło więcej niż 6 miesięcy albo od popełnienia tego naruszenia upłynęło więcej niż 2 lata. Wskazane propozycje legislacyjne, zmierzające w dobrym z punktu widzenia rozwoju rynku ubezpieczeniowego kierunku, nie są jednak w stanie przysłonić surowych kar pieniężnych i zrezygnowania z ugruntowanej w piśmiennictwie i orzecznictwie decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń.